十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求,探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2015年7月1日,十二屆全國人大常委會第十五次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》,授權北京等13個省市檢察機關開展提起公益訴訟試點工作。
嚴格審查公益訴訟是否提高了訴訟門檻?試點工作面臨哪些困難?相關法律將如何修改完善?今天,最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉就公益訴訟試點相關問題回答了記者的提問。
訴訟門檻并未提高
記者:近日,環保組織對騰格里沙漠污染系列案提起的公益訴訟被地方法院駁回,表明環境公益訴訟還存在很大難度。檢察機關嚴格審查是否提高了公益訴訟的門檻?
鄭新儉:檢察機關對所提起的公益訴訟履行審批程序,是試點階段為了規范行使檢察權,保證試點工作在法治軌道上運行采取的一項措施,并不會提高公益訴訟門檻。至于以后會如何,將總結試點情況后最終決定。
記者:檢察機關提起公益訴訟設有訴前程序,開展試點以來,檢察建議的落實情況與過去相比有哪些變化?
鄭新儉:檢察建議等訴前程序,是檢察機關提起公益訴訟的必經程序,這一制度設計是為了節約司法資源,督促包括行政機關在內的社會組織、公民、個人共同承擔維護國家利益社會利益的責任,尤其是行政機關,應該自行糾正違法或履行職責,以提高檢察監督的效力。試點以來,各試點地區檢察機關嚴格履行訴前程序,充分發揮訴前程序的作用,對有關行政機關發出檢察建議。
從目前的情況看,檢察建議的落實情況體現出回復更及時、采納率更高、實際效果更好的新情況、新變化。這些變化的產生,與行政機關面臨被檢察機關起訴增強糾錯或履責的能動性有關,體現出檢察機關提起公益訴訟制度的優越性。
檢察承擔舉證責任
記者:公益訴訟改革試點工作中,證據是如何收集的?
鄭新儉:調查核實相關證據,是檢察機關提起公益訴訟案件辦理中的重要一環,提起公益訴訟時,要由檢察機關收集這些證據。在民事公益訴訟中,根據“誰主張,誰舉證”的證據規則,檢察機關對于污染環境、侵害眾多消費者合法權益等違法行為、損害后果等方面承擔舉證責任；在行政公益訴訟中,檢察機關也要對行政機關違法行使職權或者不作為的相關證據進行調查核實。
試點工作中,檢察機關可以采用多種方式調查、核實相關證據。主要有:調閱、復制有關行政執法卷宗材料；詢問違法行為人、行政機關相關人員、行政相對人、利害關系人、證人等；收集書證、物證、視聽資料等證據；咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗物證、現場,當然還包括其他必要的調查方式。
具體程序有待完善
記者:開展公益訴訟試點工作還面臨哪些困難?
鄭新儉:目前,公益訴訟案件線索來源主要是檢察機關在履行職責中發現。我們確實遇到一些困難,一是公益訴訟沒有現成的經驗,二是公益訴訟制度尚不完善。
公益訴訟作為一項新任務,一些具體程序還有待完善。檢察機關提起公益訴訟和法院審理公益訴訟案件的關系,還需要進一步理順；檢察機關人員隊伍還不能完全適應公益訴訟辦案新要求等,都是公益訴訟推進過程中遇到的一些實際困難。
為了推進試點工作的進行,需要不斷探索、完善相關機制。比如,在公益訴訟中損害鑒定評估費用的承擔問題,提起公益訴訟,損失需要評估鑒定,現在遇到的比較大的問題就是需要評估鑒定費用,這個費用誰來承擔、具體怎么出,諸如這樣一些機制、制度問題需要完善,當然試點過程本身就是一個不斷完善的過程。試點中,我們要不斷嘗試,從而發現問題、探索經驗,在這個基礎上完善相關機制,最終推動依法完善公益訴訟制度。
記者:有關公益訴訟的法律將如何修改完善?
鄭新儉:根據我國立法法的相關規定,被授權機關應當在授權期限屆滿的6個月以前,向授權機關報告授權決定實施的情況,并提出是否需要制定有關法律的意見。
檢察機關提起公益訴訟,涉及民事訴訟法、行政訴訟法、人民檢察院組織法等相關法律的修改完善,試點工作正是為了積累經驗,為修訂法律提供參考。試點地區檢察機關將加強對試點工作的調查研究和經驗總結。這項工作我們已經開始,并遇到一系列問題,需要與法院之間進行溝通協調。試點結束后,對經過實踐檢驗的、切實可行的經驗做法,最高人民檢察院將適時提出立法建議。
