地方政府債務是中國經濟主要風險之一。國務院總理李強在2025年政府工作報告中提出，要穩妥化解地方政府債務風險，“堅持在發展中化債、在化債中發展”。2025年，中國合計新增政府債務總規模11.86萬億元，同比增長32.36%，財政支出強度明顯加大。截至2025年4月末，全國地方政府債務余額達506931億元。
2025年，哪些城市還本付息負擔重？哪些城市債務余額增速快？要在積極的財政政策和審慎的債務風險管理之間取得平衡，城市面對哪些挑戰，有哪些應對思路？
澎湃研究所收集全國70個大中城市2025年付息規模和債務余額數據，采訪上海交通大學安泰經濟與管理學院、中國發展研究院副研究員鐘輝勇，中國社會科學院金融研究所副研究員曹婧和財經戰略研究院副研究員席鵬輝，探討上述問題。
從付息支出看債務負擔，部分城市超過預警值
地方債分為一般債和專項債兩種，一般債納入公共財政預算，用于彌補赤字，專項債則納入政府性基金預算，為公益性項目建設籌集資金，償還周期較長。債務本金可以借新還舊、不著急還，而付息支出是地方政府每年要為債務付出的真金白銀。我們先看付息支出。
付息預算占總支出預算的比例反映了地方政府的付息壓力，是衡量該地區是否需要進行財政重整的重要指標。《地方政府性債務風險應急處置預案》（2016）規定，市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。
我們先看2025年城市政府性基金預算口徑付息支出（參見表1）。在全國70個大中城市中，除去北海、南充、上海、岳陽、濟南、煙臺數據不齊，余下64個城市中，有8個城市2025年專項債付息支出預算超過百億，其中三個最高的城市是重慶（313.25億）、天津（297.10億）、武漢（180.58億）。
有31個城市專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出的參考值（10%），其中超過最多的三個城市是鄭州（61.67%）、大理（32.16%）和烏魯木齊（25.33%）。另外，在51個有兩年可用數據的城市中，有42個城市（82.35%）的專項債務付息增長，增速最快的三個城市是銀川（70.21%）、南寧（57.85%）、安慶（51.32%）。
注：北海、上海、濟南、煙臺、岳陽、南充未公布相關數據 數據來源：各城市財政局公開文件
再看一般公共預算口徑看付息支出（參見表2）。在全國70個大中城市中，除去岳陽、北海、濟南、煙臺數據不齊，余下66個城市中，有3個城市2025年一般債付息支出預算超過百億，分別是重慶（117.13億）、上海（114.90億）、天津（109.40億）。一般債付息規模普遍小于專項債付息規模。
沒有城市一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出的10%，占比相對最高的三個城市是天津（9.10%）、哈爾濱（9.05%）和無錫（7.17%）。另外，在56個有兩年可用數據的城市中，有41個城市（75.92%）的一般債務付息增長，增速最快的三個城市是安慶（11814.89%，該城市2024年基數較低）、韶關（88.74%）、青島（66.18%）。
注：岳陽、北海、濟南、煙臺未公布數據 數據來源：各城市財政局公開文件
以上數據反映出四個總體趨勢。
第一，各地債務付息支出普遍增長，增速快于財政支出增速，這表明財政資源中用于債務付息支出的比例在不斷提高，債務壓力加大。席鵬輝說：“在財政政策更加積極的基調下，疊加隱性債務置換加快推進，2025年地方政府債券規模快速擴張和付息壓力提高是預料之中”。
第二，席鵬輝指出，專項債付息支出增速整體明顯高于一般債付息支出，這說明專項債余額增幅明顯更高于一般債，隨著以土地出讓收入為主的政府性基金收入的下降，這一債務支出壓力需要格外關注。
第三，曹婧強調，從區域分布來看，中西部地區和東北地區一般債的付息壓力較大，反映地方財政收支運行持續緊平衡。天津、內蒙古、遼寧、重慶、貴州、云南、甘肅等化債重點省份專項債的付息壓力較大，可能主要受專項債置換隱性債務影響。
第四，個別地區的債務付息支出明顯更高，一些地區的付息支出已經超過了百億。鐘輝勇指出，要特別值得關注的是那些付息規模占GDP比例較高的城市，它們的財政可持續性面臨更大挑戰，需要尤其關注其中存在的潛在債務風險。
鐘輝勇預計，不在70個大中城市統計范圍內的中小城市債務負擔可能更重。“表外的中小城市經濟基礎相對薄弱，人口流出壓力較大，受房地產市場形勢波動的影響較大，債務負擔預計重于表內城市。”
從債務余額看還本壓力，部分城市累計債務超萬億
看完付息壓力，再看還本壓力。在全國70個大中城市中，除去蘭州、丹東、三亞數據不齊，余下67個城市中，有3個城市2024年全市債務余額超過萬億（參見表3），分別是重慶（14425.36億）、天津（13402.74億）、北京（12579.81億）。
其中全市債務余額占當年GDP比重最高的三個城市是大理（136.19%）、天津（74.36%）、吉林（69.35%），67個可用數據債務余額占當年GDP比重平均為22.18%。另外，在59個有兩年可用數據的城市中，所有城市的債務余額都保持增長態勢，增速最快的三個城市是宜昌（51.65%）、安慶（29.17%）、洛陽（28.81%）。
規模上，發達地區債務總量更高；但債務率（余額/GDP）顯示欠發達地區占比更突出。其風險總體可控，因大規模轉移支付可支撐正常付息。從債務余額變化看，各地區債務規模顯著擴張，除財政政策因素外，亦反映隱性債務置換入表的規范化進程。
注：蘭州、丹東、三亞未公布數據 數據來源：各城市財政局公開文件
無論是絕對值規模還是變化率增幅，專項債增速顯著高于一般債余額增速（參見表4）。席鵬輝說：“這是專項債作為積極財政政策重要工具的集中體現，另一方面也說明債務風險防控中，強化專項債債務風險應該成為重點。”
注：岳陽、常德、蘭州、丹東、三亞未公布數據；統計口徑對應專項債城市，一般債口徑同專項債 數據來源：各城市財政局公開文件
化債要統籌好風險、發展和改革一盤棋
地方政府通過舉債籌集資金，用以彌補財政缺口和支持經濟社會發展。其投向集中于基礎設施（如道路橋梁、水電、污水等市政設施）與公共服務（如醫療、養老、托育、保障房等民生工程），與民生和發展緊密相關。
然而，地方政府債務風險已成為中國經濟主要風險之一。盡管中國政府總體債務水平在國際上處于中下游，但債務結構問題突出——地方政府債務占比高，隱性地方債務占比高。截至2023年末，全國政府法定債務余額70.77萬億元。其中，地方政府法定債務余額40.74萬億元，隱性債務余額14.3萬億元。
“地方政府隱性債務通常成本高、期限短，而成本低、期限長的中央政府及省級政府債務占比低，導致中國政府債務綜合成本高于主要發達國家，付息壓力大，”曹婧說，“同時，作為重要償債來源的土地出讓收入，因房地產市場深度調整，隱性債務風險也進一步凸顯”。
處理隱性債務的一個主要方法是用顯性債務置換隱性債務。清理隱性債務是一個難度很大的工作。鐘輝勇指出，地方政府隱性債務形式多樣，包括融資平臺公司的負債、不規范的PPP（公私合作）項目、政府購買服務等，其規模龐大且底數不清，增加了全面準確評估風險和有效監管的難度。
難度大，也要硬著頭皮做。2024年底，地方政府債務限額6萬億元置換存量隱性債務，并從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元用于化債。
此舉一出，地方政府隱性債務的短期流動性風險明顯緩釋。但曹婧提示：“隱性債務顯性化后，地方政府債券償付壓力加大。如果債務形成的資產質量不高，容易出現資不抵債風險。”
此外，學者提示預算軟約束的根本問題仍然存在。“市場普遍存在中央政府會對地方債務進行最終救助的預期，這是一種‘道德風險’，會影響地方政府舉債的審慎性和金融機構對債務的風險評估。”鐘輝勇說。
化解地方政府債務風險，面臨一個復雜的權衡：既要防范系統性金融風險，又要通過改革建立長效機制以約束地方政府未來的舉債行為、強化財政紀律，還要保障經濟持續增長——因為經濟增長是最終解決債務問題的基礎。如何在這三者間實現平衡，是債務化解的核心挑戰。
學者建議，可以從以下幾方面入手處理應對地方政府債務風險。
第一，加快編制并公布地方政府資產負債表，提高債務透明度。要摸清債務底數，建議財政、審計和金融監管部門建立溝通機制，統一隱性債務統計口徑，防止數據失真。加速厘清資產家底，解決估值難、賬實不符、多元管理及權屬不清等問題。
第二，在化債過程中，重點省份雖獲支持，但投資限制可能導致經濟收縮，應在嚴格控隱性債務基礎上，逐步放開對退出省份新建和在建項目的限制。同時，引導融資平臺以市場法人身份與政府建立新契約，有序破除城投債剛兌和財政兜底預期，將風險定價與資源配置交由市場。
第三，持續支持財政體系優化改革。從財權角度，完善地方稅制，適度擴大地方稅收管理權限，拓寬融資渠道，提升財政自治能力。從事權角度，明確政府與市場邊界，合理界定職責，推動政府由“發展型”向“服務型”轉變，防止大包大攬和過度負債。
第四，建立權責統一的專項債發行機制，強化地方預算約束。借鑒國際經驗，堅持“誰舉債、誰償還”原則，完善舉債與償債主體統一的融資機制。短期內壓實市縣政府償債責任，科學安排還款，防范償付風險；中長期適時推動符合條件地區試點市縣政府自發償還專項債，逐步減少省級政府的信用背書和隱性擔保。
（實習生張昊然對本文有重要貢獻）
