調(diào)查動(dòng)機(jī)
湖北省黃石市奧林匹克體育中心,作為當(dāng)?shù)氐闹攸c(diǎn)項(xiàng)目,曾被舉報(bào)未批先建。如今,該工程已然動(dòng)工,所依據(jù)的是一份“臨時(shí)施工許可”。何為“臨時(shí)施工許可”?“臨時(shí)許可”是否有法律依據(jù)?對(duì)此,《法制日?qǐng)?bào)》記者進(jìn)行了深入調(diào)查。
6月8日,雖說(shuō)建設(shè)用地規(guī)劃許可證辦下才5天,湖北省黃石市奧林匹克體育中心項(xiàng)目就獲開工許可。
黃石市奧體中心項(xiàng)目開工的依據(jù),是一份黃石市政府多部門“容缺受理并聯(lián)審批”的“臨時(shí)施工許可”。
手持這張“臨時(shí)施工許可”,黃石市奧體中心項(xiàng)目至今已“提前開工”81天。黃石市政府部門作出臨時(shí)施工許可的依據(jù),是該市政府去年制定下發(fā)的一紙紅頭文件通知。
《法制日?qǐng)?bào)》記者發(fā)現(xiàn),根據(jù)黃石市政府這份紅頭文件的規(guī)定,臨時(shí)施工許可證有效期6個(gè)月,項(xiàng)目方根據(jù)情況還可以申請(qǐng)延長(zhǎng)3個(gè)月。
受訪法學(xué)專家認(rèn)為,黃石市政府以紅頭文件賦予重點(diǎn)項(xiàng)目“臨時(shí)施工許可”突破了法律法規(guī)規(guī)定,其行為涉嫌違法,應(yīng)予糾正。
“臨時(shí)”開工
塔吊林立、樁聲隆隆,渣土車在裸露的地面奔馳穿梭,卷起漫天塵土。
時(shí)隔近4個(gè)月,《法制日?qǐng)?bào)》記者再赴黃石市奧體中心項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng),施工圍擋內(nèi)外,一片繁忙景象；水泥筑起的樁基,已冒出地面。
4月28日,《法制日?qǐng)?bào)》刊發(fā)了黃石市民舉報(bào)該市奧體中心項(xiàng)目未批先建違法開工的調(diào)查報(bào)道。這篇報(bào)道刊發(fā)后,6月3日,黃石市規(guī)劃局為黃石奧林匹克體育中心項(xiàng)目辦理了《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》。
根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定,一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目要取得《建筑工程施工許可證》,須取得規(guī)劃部門頒發(fā)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。
但截至發(fā)稿時(shí),官方未公布黃石奧體中心項(xiàng)目取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的消息。
不過(guò),8月23日,《法制日?qǐng)?bào)》記者在黃石奧體中心項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)看到,施工方公布的安全生產(chǎn)日歷上標(biāo)注著:“安全生產(chǎn)第68天”。
黃石奧體中心項(xiàng)目開工是否達(dá)到法定開工條件?
在黃石奧體中心項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)附近,有一棟三層臨時(shí)辦公區(qū),辦公區(qū)門口豎著黃石市眾邦城市住房投資有限公司大冶湖生態(tài)新區(qū)核心區(qū)開發(fā)建設(shè)指揮部、中建八局黃石奧林匹克體育中心項(xiàng)目部等標(biāo)牌。
黃石市眾邦城市住房投資有限公司是黃石奧體中心項(xiàng)目最初建設(shè)單位,后變更為黃石市眾邦體育產(chǎn)業(yè)開發(fā)有限公司。眾邦體育是眾邦城投的全資子公司,法定代表人均為“劉昌猛”。
在臨時(shí)辦公區(qū)三樓一間標(biāo)有“眾邦核指總工室”標(biāo)牌的辦公室內(nèi),一名工作人員告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,奧體中心項(xiàng)目確已開工,依據(jù)是黃石市建設(shè)部門頒發(fā)的“臨時(shí)施工許可”,“有效期半年”。
紅頭文件
在黃石市政務(wù)服務(wù)中心建委窗口,《法制日?qǐng)?bào)》記者看到了黃石奧體中心項(xiàng)目的《黃石市重點(diǎn)項(xiàng)目臨時(shí)施工許可審核表》。
表格包括工程基本概況、臨時(shí)開工條件、市建委窗口初審意見、市中心(指市政務(wù)服務(wù)中心)聯(lián)審辦受理意見、中心聯(lián)審會(huì)意見、核發(fā)臨時(shí)施工許可證等內(nèi)容。在臨時(shí)開工條件項(xiàng)目之下,還有7個(gè)子項(xiàng)目,分別是臨時(shí)施工許可申請(qǐng)報(bào)告、市重點(diǎn)項(xiàng)目證明、土地和規(guī)劃預(yù)審證明、環(huán)評(píng)審批文件、施工圖設(shè)計(jì)文件審查合格書和備案單、施工和監(jiān)理中標(biāo)通知書、保證工程安全施工的具體措施。
這張表格末尾標(biāo)注了4項(xiàng)內(nèi)容,其中包括:“根據(jù)黃石市人民政府(黃政發(fā)[2015]12號(hào)文),臨時(shí)施工許可核發(fā)后,須在6個(gè)月內(nèi)補(bǔ)辦正式施工許可。特殊情況,……發(fā)證機(jī)關(guān)可酌情延期,延長(zhǎng)時(shí)間不超過(guò)3個(gè)月?！?/p>
黃石市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)行政審批科科長(zhǎng)張燕玲告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,黃石奧體中心項(xiàng)目達(dá)到了市政府文件規(guī)定的可以辦理臨時(shí)施工許可的條件,經(jīng)建設(shè)單位申請(qǐng)、政務(wù)服務(wù)中心審批,最終給項(xiàng)目頒發(fā)了臨時(shí)施工許可。
2015年7月24日,黃石市人民政府辦公室以市政府文件形式下發(fā)了《市人民政府關(guān)于實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目施工許可容缺受理并聯(lián)審批的通知》。
通知宣稱這項(xiàng)工作的目的,是開辟重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目行政審批“綠色通道”,更好地服務(wù)于全市項(xiàng)目建設(shè)和招商引資工作,加快建設(shè)鄂東特大城市建設(shè)步伐；其主要依據(jù)是《湖北省住建廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)工程施工許可管理的通知》(鄂建辦[2014]243號(hào))。
黃石市政府這份紅頭文件,規(guī)定了辦理臨時(shí)施工許可條件及相關(guān)期限限制,其中明確“經(jīng)項(xiàng)目聯(lián)審會(huì)議審查同意后,以會(huì)議紀(jì)要形式確定各部門手續(xù)辦理實(shí)行容缺受理、并聯(lián)審批,先行辦理臨時(shí)施工許可,準(zhǔn)予提前開工”。
8月8日,黃石市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)官網(wǎng)快速服務(wù)通道欄目新增一項(xiàng):“辦理建設(shè)工程臨時(shí)施工許可”,其中“法律依據(jù)”是《建筑工程施工許可管理辦法》(2014年住建部令第18號(hào))與黃石市人民政府文件《市人民政府關(guān)于實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目施工許可容缺受理并聯(lián)審批的通知》(黃政發(fā)[2015]12號(hào))。
《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到,住建部18號(hào)令強(qiáng)調(diào)的是依法嚴(yán)格辦理建筑工程施工許可證,沒有臨時(shí)施工許可內(nèi)容。
“省住建廳的通知里有相關(guān)內(nèi)容,允許地方根據(jù)實(shí)際情況辦理臨時(shí)施工許可。”張燕玲說(shuō)。
2014年9月22日,湖北省住建廳辦公室在下發(fā)的243號(hào)通知里,強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格落實(shí)施工許可證辦理、管理工作之后,在末尾標(biāo)注了“各地可根據(jù)本地實(shí)際情況,研究制定辦理臨時(shí)施工許可的管理辦法和實(shí)施細(xì)則”。
《法制日?qǐng)?bào)》記者注意到,湖北省住建廳通知里僅此一處提到“臨時(shí)施工許可”。
涉嫌違法
黃石奧體中心項(xiàng)目確實(shí)是重點(diǎn)項(xiàng)目。
官方公布的消息顯示,黃石奧林匹克體育中心是湖北省2018年省運(yùn)會(huì)主場(chǎng)館,是省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目。
根據(jù)黃石市人民政府辦公室下發(fā)的《關(guān)于成立黃石奧林匹克體育中心建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》,黃石市政府市長(zhǎng)董衛(wèi)民任黃石奧林匹克體育中心建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng),市政協(xié)副主席、市眾邦公司董事長(zhǎng)劉昌猛是4名副組長(zhǎng)之一。
2015年3月12日,在省運(yùn)會(huì)體育場(chǎng)館建設(shè)工作專題會(huì)上,董衛(wèi)民表示,奧體中心要按照今年(即2015年)第四季度開工的要求,抓緊時(shí)間開展項(xiàng)目立項(xiàng)、征地拆遷等工作,確保工程提前開工。
“省十五屆運(yùn)動(dòng)會(huì)2018年在這開,一般(這種體量的)場(chǎng)館正常施工工期在3年到4年,現(xiàn)在給我們工期總共不到20個(gè)月,工期至少壓一半?！鼻笆觥氨姲詈酥缚偣な摇惫ぷ魅藛T透露。
在武漢大學(xué)法學(xué)院副教授莊漢看來(lái),現(xiàn)實(shí)中,建設(shè)施工許可證的辦理確有“提速”要求,但再提速、再創(chuàng)新,也不能突破法律法規(guī)規(guī)定。
“地方根據(jù)現(xiàn)實(shí)‘需要’,制定一些突破法律法規(guī)規(guī)定的‘土辦法’,看似解決了一時(shí)問(wèn)題,實(shí)則埋下了諸多隱患。”莊漢認(rèn)為。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授周其明告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者,目前,不僅是黃石,全國(guó)很多地方制定了“臨時(shí)施工許可”的辦法,甚至出現(xiàn)了“臨時(shí)1年”的規(guī)定。
“我國(guó)建筑法對(duì)申領(lǐng)施工許可證有明確規(guī)定,住建部制定的《建筑工程施工許可管理辦法》是實(shí)施法律的國(guó)務(wù)院部門規(guī)章?！敝芷涿髡f(shuō),政府規(guī)章所作出的授權(quán)性規(guī)定不得超越行政權(quán)力,也就是不得通過(guò)制定實(shí)施細(xì)則、通知、辦法等形式,對(duì)建筑法第八條作出擴(kuò)大解釋或者變通規(guī)定。
在周其明看來(lái),湖北省住建廳辦公室無(wú)權(quán)以通知形式授權(quán)縣市區(qū)制定“臨時(shí)施工許可”的管理辦法和實(shí)施細(xì)則。
“任何以重大工程或者政府重點(diǎn)項(xiàng)目為由不辦理建筑施工許可證或者采取發(fā)放建設(shè)工程臨時(shí)施工許可證的做法都是違法的,應(yīng)予糾正。”周其明說(shuō)。（記者 劉志月）
