——對枝江市董市鎮編制村級預算的調查報告
□本刊通訊員/李勇 徐松柏 胡晴 本刊記者/張明文
我國《預算法》規定：國家實行一級政府一級預算。接受《預算法》調整的為中央、省、市（州）、縣（市）、鄉（鎮）五級預算。但在枝江市董市鎮，全鎮26個村（居）組織也實行了全面預算管理，且預算的執行得到了剛性約束。這一史無前例的創舉，是枝江市財政局與董市鎮委、鎮政府聯手推出的改革試驗。她在不違背《村（居）民委員會組織法》的前提下，突破了村級預算管理的法律調整空白，為規范村級財務，確保收支平衡、促進村級事業發展創造了可借鑒的模式。
村級預算管理全覆蓋事出有因
董市鎮是一個有近2000年歷史的文明古鎮，是枝江建設中等城市3個中心區之一，也是湖北“楚天明星鎮”、宜昌市工業重鎮。該鎮起源于2013年的全面村級預算管理并非空穴來風，而是基于以下四個方面考慮推出的除弊興利之策。
（一）鎮村兩級可用財力激增使然。“十二五”末，董市鎮財政總收入首次突破億元大關，達到10053萬元，年均遞增22.9%。26個村（居）組織集體資產、資金積累達到了20280萬元，比“十一五”期末增長了13.1%。鎮村兩級財力的激增，加上縣鎮兩級政府打造“民生財政”，不斷加大對村級組織的轉移支付力度，村級組織財務管理的“塊頭”日益增大。2015年，村平收入規模達到了37.5萬元。隨著村級財力的不斷增長，一些村級組織缺乏長遠考量，不分輕重緩急，隨意通過村民代表大會表決啟動建設和支出，沒有讓財力最大限度地發揮使用效益，甚至出現了損失浪費。構筑有預算、講剛性、行約束、保平衡的村級財務體系因此而成了當務之急。
（二）村（居）組織專業會計人員配置現狀的客觀要求。董市鎮26個村（居）組織依照《村（居）民委員會組織法》海選產生了26名財經委員，俗稱“村會計”，這些“會計”無人取得《會計從業資格證》。枝江市財政局作為會計執法主體，董市鎮委鎮政府作為村（居）組織自治管理的指導主體，為讓村（居）組織的財務管理走上按項目、有計劃、講約束的合規運行軌道，才聯手“耕作”村（居）組織全面預算管理“試驗田”，以期完善成型后在全市推廣。
（三）村（居）組織健康發展的內在要求。董市鎮毗鄰枝江中心城區，轄區內擺布有支撐全市工業經濟的眾多大中型項目。近年來，隨著招商引資項目落地和域內企業擴規提檔，加上城鄉統籌發展的政策實施，有近10個村的耕地被征，2800人成為失地農民，由農村轉入社區生活。一方面，大量的征地資金沉淀在村級組織，另一方面，失地農民的養老就醫等又成了事關社會和諧穩定、必須妥善解決的新任務。2015年，枝江市又成為全國推進社區治理與服務創新的30個示范區之一，從創新村（居）組織財務管理入手，騰聚財力滿足村（居）民生存發展的長遠需求，不僅是現實需要，也成了必須一以貫之的舉措。
（四）肅紀倡廉政治任務的必然選項。村（居）組織財務資源的厚實，帶來了公益建設支出的增加，給正風肅紀、反腐倡廉提出了更新更高的要求。枝江市財政局、董市鎮委鎮政府將村（居）組織全面預算管理上升到肅紀倡廉這一政治任務的高度，突破了改革無政策法規支撐的難點，殫精竭慮推出了可行的預算管理方略，邊先行先試，邊補缺完善。
實施村級預算管理的運行模式
董市鎮全面實施村（居）組織預算管理，經歷了長達3年謀劃、試行、完善等過程，2016年基本定型。其運行模式可概括為“兩設、兩上兩下、兩審、兩直達、兩公開”。
——“兩設”，即設立鎮財政所監管的“農村三資管理代理服務中心”、各村（居）組織設立“民主理財小組”。農村“三資”管理代理服務中心由專業技能高、年富力強的會計人員組成，接受村（居）委會委托，負責村（居）組織收支管理、憑證復核記賬、會計檔案歸存、解答村（居）民質詢；村（居）組織民主理財小組根據規模按3至5人配置，負責按預算科目和支出計劃審簽支出憑證、監督支出項目的質量進度、監督財務定期公開、解答村（居）民質詢；各村（居）財經委員均不承擔會計核算，專業負責收支憑證歸集、按程序傳遞審簽后報賬。
——“兩上兩下”，即為村（居）組織預算編制核心流程。各村（居）組織按鎮政府分年度行文規定的預算編制口徑，本著“量入為出、收支平衡”的原則，充分尊重村（居）民意愿和村（居）民代表大會決議，編制全面反映村（居）組織各項收入、村（居）年度確定安排的公共事業支出的全口徑預算，上報鎮財政所，此為“一上”。鎮財政所對村（居）組織預算進行合規性審核、匯總，報鎮政府審批后向各村（居）組織分別下達預算控制限額，此為“一下”。各村（居）組織向村（居）民代表大會通報鎮政府下的預算控制限額，提請精心修改預算，再上報鎮財政所審核、匯總，此為“二上”。鎮財政所完成村（居）組織“二上”預算的合規性審核、匯總后，報鎮委鎮政府黨政辦公會審定批復各村（居）組織執行，此為“二下”。完成“兩上兩下”程序的村（居）組織年度獲批預算，分別抄送市財政局、市民政局、市農經局備存，并接受抄送部門的監督檢查。
——“兩審”，即單筆限額2000元以下的支出由村（居）組織民主理財小組、村（居）委會主任審簽，報鎮財政所、“三資”管理代理服務中心復核入賬；年度終了，鎮委鎮政府安排鎮紀委牽頭，組織力量對各村（居）組織年度收支進行審計。各村（居）組織單筆超過2000元的采購和公益建設項目，一律通過鎮級政府采購中心、招投標中心公開競標，選擇供應商和承包商。
——“兩直達”，即村級支出無現金形式結付。惠農資金由鎮財政通過“一卡通”直達農戶個人賬戶；限額預算支出和通過政府采購、招投標程序并經過驗收的預算購置和建設項目支出，一律由鎮“三資”管理代理服務中心所設的統一專戶直達商品和勞務供應商。
——“兩公開”，即村（居）組織年度預算和執行按月度在村務公開欄實行公開，接受村民查詢質疑，年度終了公開審計結果，并報村（居）民代表大會審議；來自上級政府的專項轉移支付資金和各類惠農補貼通過“枝江市財政與編制政務公開網” 在互聯網上公開終端使用明細。
實行村級預算管理的積極意義
枝江市財政局和董市鎮委、鎮政府聯合推出的村（居）組織全面預算管理“試驗田”，經過近4年的探索和完善，成效令人鼓舞。其積極意義集中體現在四個方面：
（一）規范了村（居）級財務，提升了管理水平。村（居）組織實行全面預算管理的運行架構，改寫了村（居）組織會計專業人員匱乏帶來的亂象，復雜且要求較高的會計核算等全部由專業人員代理完成，紙質會計檔案和電子備份等均實現集中管理，既規范了財務運行，又極大地提高了村（居）組織的財務管理水平，還節約了人力物力資源。原需要審計才能查出但又無法整改的非法票據入賬、坐收坐支等現象，一舉得以杜絕，源頭治理得到落實。基層自治組織的管理者籍此可騰出精力一門心思專事社會事務管理。
（二）植入了計劃觀念，強化了預算約束。村（居）組織全面預算管理，給自治組織管理者植入了計劃用財觀念，促使他們遵循民意，全盤考量，分輕重緩急安排公共事業。同時，預算約束的剛性，也讓他們自覺艱苦奮斗，厲行節約，自求平衡，遵守市場法則進行采買、發包。近3年，董市鎮共否決16個村（居）組織上報的非搶險應急追加預算請求39次，涉及金額178萬元。100%的村（居）組織在核批的年度預算內實現了收支平衡，略有結余，村（居）組織積累3年凈增了755萬元。
（三）創新了投入取向，促進了事業發展。村（居）組織全面預算管理，說到底就是“你的錢，我盯著你花”。這一舉措使得自治組織管理者競相謀劃人心所向的好事實事。2015年底，董市鎮提前兩年完成了總額1796萬元的村級債務化解任務。占地較多的兩美院、甘霖寺、姚家港等村先后與鎮屬“金盆山投資公司”合資，在黃金地段建設了“董市創業園”，通過標準化廠房租賃，每年獲取近200萬元的收益。另有10多個村利用實施預算管理后聚集的財力，累計完成了50多公里斷頭組級公路的硬化，26個村（居）組織1.2萬農戶在市鎮村三級的配套保證下，全部用上了自來水。
（四）重塑了村（居）官形象，增進了社會和諧。凡預算無編列、有違黨紀政紀和中央“八項規定”的行為，均在上級財政、本級理財小組和村（居）民的多維監督下無法變通列支，有力幫助村（居）干部樹立了勤政廉政的形象，增進了他們與人民群眾的血肉聯系，干群矛盾日益減少，人民群眾對自治組織管理者的滿意度也不斷提升，村（居）組織呈現出了前所未有的政治穩定、經濟發展、人民安居樂業的大好局面。實行全面預算管理以來，村（居）民對自治組織管理者在財務收支上的違規違紀投訴銳減，有效投訴保持著零記錄。
